原載2023年11月27日《金融時報》理論周刊

作者：董希淼系招聯(lián)首席研究員、中關村互聯(lián)網(wǎng)金融研究院首席研究員，楊晶惠系西藏銀行董事會辦公室副主管

普惠金融的英文為Inclusive Finance，直譯為包容性金融，初衷是為社會所有階層和群體提供金融服務，實現(xiàn)經(jīng)濟的包容性增長。焦瑾璞（2010）強調(diào)了普惠金融的可持續(xù)性，認為普惠金融應該是向全體社會成員提供全面的金融服務。周小川（2013）提出，包容性金融包括四個目標：一是各需求主體能夠以合理的成本獲取較廣泛的金融服務；二是金融機構(gòu)的穩(wěn)健發(fā)展；三是金融業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；四是增強金融機構(gòu)提供服務的競爭性。我國《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》則指出，普惠金融是指立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層提供適當、有效的金融服務。

從2013年11月黨的十八屆三中全會正式提出“發(fā)展普惠金融”，到2023年10月國務院印發(fā)《關于推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），我國普惠金融發(fā)展走過了十年歷程。這十年來，我國基本形成了多層次、廣覆蓋、有差異的普惠金融服務體系，普惠金融理念逐漸深入人心，普惠金融產(chǎn)品不斷豐富、服務成本穩(wěn)步下降，金融服務覆蓋率、可得性持續(xù)提升，人民群眾獲得感、滿意度持續(xù)增強。日前，中央金融工作會議要求做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇大文章，對普惠金融高質(zhì)量發(fā)展提出新的要求。

一、以數(shù)字丈量成績：我國普惠金融發(fā)展規(guī)模、效益同步提升

2016年底，中國人民銀行建立中國普惠金融指標體系及填報制度，在此基礎上每年發(fā)布《中國普惠金融指標分析報告》，對指標變化和重點領域成效進行全面回顧，為衡量普惠金融發(fā)展水平、呈現(xiàn)普惠金融發(fā)展特點、把握普惠金融發(fā)展趨勢提供支持。普惠金融指標體系包含“使用情況”“可得性”和“質(zhì)量”3個維度，共21類51項指標（其中8個指標通過問卷調(diào)查采集）。在指標體系中，銀行業(yè)普惠金融領域占比較高，并重點聚焦小微企業(yè)（含涉農(nóng)小微企業(yè)）、農(nóng)戶、貧困人口、“雙創(chuàng)”主體、校園學生和其他低收入群體等6類普惠金融重點服務。

根據(jù)世界銀行發(fā)布的最新全球普惠金融調(diào)查（Global Findex），中國受訪者賬戶擁有率、數(shù)字支付使用率、儲蓄參與率和借貸參與率等均實現(xiàn)增長，高于全球平均水平和中高收入經(jīng)濟體均值。而國家金融監(jiān)督管理總局及人民銀行日前公布的數(shù)據(jù)顯示，十年來我國普惠金融覆蓋面、可能性和獲得感均有顯著提升：

一是金融服務覆蓋面明顯擴大，縣域和農(nóng)村地區(qū)基礎金融服務發(fā)展迅速。目前，全國銀行機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋97.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本實現(xiàn)機構(gòu)網(wǎng)點全覆蓋。保險機構(gòu)提供具有普惠性質(zhì)的保險產(chǎn)品，大病保險已覆蓋12.2億城鄉(xiāng)居民，基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋；農(nóng)林牧漁各領域農(nóng)業(yè)保險覆蓋農(nóng)戶1.4億戶次，提供風險保障3.7萬億元，基本實現(xiàn)全覆蓋。

二是重點領域金融服務可得性持續(xù)提升，小微企業(yè)、鄉(xiāng)村振興等重點領域金融服務增強。截至2023年8月末，全國小微企業(yè)貸款余額67.7萬億元，涉農(nóng)貸款余額55.0萬億元。其中，普惠型小微企業(yè)貸款余額27.4萬億元，授信戶數(shù)為6107萬戶，余額近五年年均增速約25%。利率優(yōu)惠的脫貧人口小額信貸累計發(fā)放9600多億元，支持2300多萬戶次。

三是普惠貸款成本持續(xù)降低，小微企業(yè)金融服務獲得感和滿意度不斷增強。2023年1—8月，全國新發(fā)放普惠型小微企業(yè)貸款平均利率4.8%，較2017年累計下降3.1個百分點。金融科技發(fā)展還加速普惠金融業(yè)務數(shù)字化，存款、取款、支付更方便、更快捷。金融消費者權(quán)益保護保護工作加強，維權(quán)渠道進一步暢通，風險防范意識逐步增強。

二、以特色厚植優(yōu)勢：多元化主體共同打造普惠金融格局

目前，我國普惠金融已經(jīng)取得長足發(fā)展，基本形成由銀行信貸、債券市場、股票市場、風險投資等組成的全方位、多層次金融支持服務體系。其中，銀行業(yè)是普惠金融服務主體，商業(yè)銀行、政策性銀行搶抓機遇，非銀金融機構(gòu)、科技公司廣泛參與，立足各自功能定位和服務特點，對不同客戶群體提供差異化的產(chǎn)品和服務，持續(xù)提升供給能力和供給水平。

（一）大型商業(yè)銀行“頭雁效應”明顯

在政策引導下，大型商業(yè)銀行將普惠金融納入戰(zhàn)略規(guī)劃及重點布局，普遍設立普惠金融事業(yè)部，實行專業(yè)化經(jīng)營管理。同時，堅持科技賦能，利用數(shù)字技術破解信息不對稱難題中探索出了可行路徑[1]。如建設銀行較早探索數(shù)字普惠金融模式，以“惠懂你”手機App和應用小程序為載體，實現(xiàn)小微企業(yè)貸款全流程網(wǎng)絡化、移動化、自助化，通過數(shù)據(jù)整合、在線審批，讓客戶實時線上獲得貸款審批額度，并可隨時申請、支用、歸還貸款。農(nóng)業(yè)銀行專為廣大農(nóng)民量身打造的線上貸款產(chǎn)品“惠農(nóng)e貸”，全面支持農(nóng)村和城郊結(jié)合部的種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、商貿(mào)流通等產(chǎn)業(yè)。

（二）政策性銀行在特定領域發(fā)揮作用

政策性銀行承擔著支持國家戰(zhàn)略、實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控、支持特定領域和重點群體等職責。近年來，政策性銀行堅守自身職能定位，在普惠金融事業(yè)發(fā)展的特定領域發(fā)揮著引領和示范作用。如進出口銀行聚焦進出口環(huán)節(jié)、外貿(mào)主體和產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，綜合運用小微外貿(mào)企業(yè)風險共擔轉(zhuǎn)貸款、“貿(mào)贏貸”等特色產(chǎn)品，持續(xù)加大外貿(mào)領域小微企業(yè)信貸支持力度。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行堅守農(nóng)業(yè)政策性銀行職能定位，精準落實黨的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，聚焦糧食收儲、生產(chǎn)資料購置、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)為小微企業(yè)提供涉農(nóng)信貸服務。

（三）股份制商業(yè)銀行定位差異化經(jīng)營

市場化程度較高的股份制銀行創(chuàng)新能力突出，利用機制靈活、管理嚴密、服務完善的競爭優(yōu)勢來開拓市場，通過特色化、差異化產(chǎn)品競爭，為市場注入活力。如招商銀行針對小微企業(yè)主和個體工商戶推出“招貸App”，集生意貸、閃電貸等抵押、信用的各類貸款產(chǎn)品于一體，打造客戶貸款環(huán)節(jié)中借、還、查、問四大功能的極致體驗。中信銀行依托中信集團全金融牌照優(yōu)勢，構(gòu)建“不止于信貸”的綜合金融服務體系，為小微企業(yè)提供全周期、全方位、全產(chǎn)品的金融服務。浙商銀行建立金融顧問制度，五年來累計對接企業(yè)超過7.15萬家，累計落實融資超5176億元，開展近600場投資者教育活動。

（四）地方法人金融機構(gòu)深耕本地市場

地方法人金融機構(gòu)主要有城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等，既具有區(qū)域性地緣優(yōu)勢，也具有體制機制靈活、決策鏈條短等“船小好掉頭”優(yōu)勢。如北京農(nóng)商銀行針對老齡化問題，以“養(yǎng)老助殘卡”和“民政一卡通”為介質(zhì)，為老年人提供“出行+消費+理財+政補”一體化服務，探索適老化金融模式。西藏銀行與當?shù)卣献鳎骈_展農(nóng)民工實名制管理和工資銀行代發(fā)業(yè)務，實現(xiàn)與國家建筑工人實名制管理數(shù)據(jù)平臺中心對接，采取建立綠色通道、開設專門窗口、實施跨省區(qū)代發(fā)、上門服務等形式，推出農(nóng)民工“民薪貸”等優(yōu)惠政策。

（五）數(shù)字金融機構(gòu)彰顯新的生機

數(shù)字金融機構(gòu)借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、移動通信、物聯(lián)網(wǎng)等技術和方式，隨時隨地為客戶提供服務，讓金融服務無處不在、觸手可及。

一是百信銀行、新網(wǎng)銀行、微眾銀行等互聯(lián)網(wǎng)銀行，以強大的網(wǎng)絡平臺替代實體網(wǎng)點，滿足更為長尾化、小額化的融資需求，在普惠金融事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極力量。如百信銀行針對新市民、貨車司機等群體創(chuàng)業(yè)經(jīng)營需求，推出“百車貸”商用車貸款產(chǎn)品；針對二手車領域車商類小微客群融資難題，推出“二手車訂單貸”產(chǎn)品。

二是消費金融公司、汽車金融公司等非銀金融機構(gòu),利用自身特色，與銀行業(yè)務形成特色互補。如為提振市場消費信心，激發(fā)實體經(jīng)濟活力，招聯(lián)消費金融公司以“好期貸”“信用付”兩大特色產(chǎn)品為依托，提供全線上、免擔保、低利率的普惠消費信貸服務，并持續(xù)推出“新市民·暑期出游季”等多項減費讓利活動。

而征信公司、互聯(lián)網(wǎng)平臺等發(fā)揮自己優(yōu)勢，成為普惠金融發(fā)展的有益補充。如百行征信融合企業(yè)法定代表人、董監(jiān)高等個人信用信息和企業(yè)工商、司法、電力、稅務等公共信息，推出小微企業(yè)征信產(chǎn)品，助力金融機構(gòu)利用征信數(shù)據(jù)產(chǎn)品發(fā)展線上小微金融業(yè)務。美團聯(lián)合兩家大型銀行推出新市民主題借記卡“美團生意卡”，正式上線一年多來，服務小微商戶數(shù)突破100萬，累計為商家提供了數(shù)百萬次賬單服務、帶來超百萬閑置資金生息收益。

三、以新規(guī)引領方向：未來五年普惠金融事業(yè)努力重點

我國幅員遼闊，各地發(fā)展水平不一，區(qū)域經(jīng)濟很不均衡，全面推進普惠金融面臨著較大挑戰(zhàn)。從自身看，我國普惠金融還存在一些不足和問題。近年來，打著“普惠金融”旗號而進行的金融偽創(chuàng)新在我國大行其道，侵害金融消費者合法權(quán)益，也在一定程度上擾亂金融秩序，影響社會穩(wěn)定。同時，我國金融消費者金融素養(yǎng)尚難以適應快速發(fā)展的普惠金融新態(tài)勢，加強金融消費者教育迫在眉睫。在這種情況下，普惠金融如何做到“成本可覆蓋”“風險可控制”仍有待進一步探索。此外，我國金融基礎設施還有待加強，特別是信用基礎設施仍然不夠完善，信用數(shù)據(jù)呈現(xiàn)碎片化和單一化，“信息孤島”等影響普惠金融可持續(xù)發(fā)展。

《實施意見》明確了我國未來五年推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的指導思想、基本原則和主要目標，提出了一系列政策舉措，重點強調(diào)了六個方面內(nèi)容，包括加強黨的全面領導、聚焦重點領域、發(fā)揮保險和資本市場作用、有序推進數(shù)字普惠金融發(fā)展、重視基礎設施和發(fā)展環(huán)境建設、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等，對我國普惠金融高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義和深遠影響。

未來，我國普惠金融應努力實現(xiàn)自身的高質(zhì)量發(fā)展和對實體經(jīng)濟的高質(zhì)量服務。與此同時，應調(diào)整優(yōu)化普惠金融相關制度安排，進一步優(yōu)化普惠金融發(fā)展環(huán)境。

（一）從政府層面看，應加大政策支持力度，夯實金融基礎設施，為普惠金融發(fā)展提供更好條件

一是完善并加大政策支持。普惠金融發(fā)展關系國計民生，具有政策性的一面，要進一步完善普惠金融的頂層設計和制度安排。如進一步健全完善普惠金融評價指標，對積極開展普惠金融服務的銀行機構(gòu)給予一定稅收優(yōu)惠；央行等通過定向降準、再貸款、再貼現(xiàn)等工具，加大對普惠金融機構(gòu)流動性的定向支持，降低金融機構(gòu)服務成本；加快完善政府主導的小微信貸擔保體系，進一步改善普惠金融風險補償環(huán)境和風險分擔機制。

二是健全普惠金融服務體系。推動普惠金融各類參與主體打破各自為政的局面，以開放包容的精神，逐步構(gòu)建整體協(xié)同、分工明晰的服務網(wǎng)絡，打造好普惠金融生態(tài)圈。引導銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)揮主力軍作用，構(gòu)建政策性金融、商業(yè)性金融以及金融科技企業(yè)各司其職、協(xié)同配合的多層次、差異化普惠金融體系，避免拋“小”追“大”、脫“實”入“虛”，避免大型機構(gòu)過度下沉給中小機構(gòu)帶來“掐尖”和“擠出”效應。

三是加強金融基礎設施建設。普惠金融發(fā)展重要基礎是社會信用體系。以百行征信、樸道征信成立為契機，加快推進市場化信用信息整合和共享，打破“信息孤島”現(xiàn)象，建設全國統(tǒng)一的信息服務平臺。同時，進一步優(yōu)化農(nóng)村普惠金融基礎設施與生態(tài)體系建設。通過向各類機構(gòu)提供更加高效、低成本的金融基礎設施，顯著地降低運營成本。此外，還應進一步加強普惠金融法治建設，不斷優(yōu)化普惠金融發(fā)展的制度環(huán)境。

（二）從社會層面看，應全面正確地理解普惠金融，避免走入認識和行為上的誤區(qū)

一是普惠金融不等于全民金融。大力發(fā)展普惠金融，并不是號召全社會都去從事金融服務活動，更不是鼓勵全民都投身金融創(chuàng)業(yè)。一哄而上、全民干金融，容易引發(fā)金融失序并形成較為嚴重的社會問題。這是金融管理部門尤其要重視的，即要重視發(fā)展普惠金融與金融穩(wěn)定的權(quán)衡問題，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險的底線。

二是普惠金融不等于慈善金融。普惠金融的服務對象不僅是低收入和困難群體，而是所有人。國際經(jīng)驗與研究表明，僅僅依靠慈善、捐贈等公益性措施發(fā)展普惠金融，或者以低于成本的價格向弱勢群體提供金融產(chǎn)品與服務，往往事與愿違，甚至適得其反——要么很快遇到發(fā)展瓶頸，無法將普惠性深入發(fā)展，使得普惠金融停留在表面上，這是印度的教訓；要么產(chǎn)生“使命漂移”，形成道德風險的溫床，以致危及金融穩(wěn)定，這是孟加拉國的教訓。

三是應提高金融消費者金融素養(yǎng)。經(jīng)驗表明，公民金融知識水平和信用文化狀況等金融素養(yǎng)，在很大程度上制約著金融業(yè)深度和廣度。當前，從總體而言，我國金融消費者群體的金融素養(yǎng)有待于進一步提高。應該進一步增強金融教育方式多元化、有效性，著重加強風險認知能力培養(yǎng)，切實提高普惠金融消費者金融素養(yǎng)特別是風險識別和防范能力。

當然，從銀行層面看，要堅持商業(yè)可持續(xù)原則，借助金融科技創(chuàng)新業(yè)務，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，提升普惠金融服務能力和效率。商業(yè)可持續(xù)原則是發(fā)展普惠金融的關鍵所在。特別是商業(yè)銀行，應遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，堅持“普應適度，惠無止境”原則，在做好政策研究和風險防控的基礎和前提之上，以適當?shù)膬r格提供“融資+融智”的綜合性金融服務以及非金融服務，增強民營企業(yè)、小微企業(yè)、農(nóng)戶和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的“造血”能力，實現(xiàn)供需雙方共同受益，進而實現(xiàn)商業(yè)價值和社會價值的統(tǒng)一。

四、以數(shù)字賦能金融：打造更加健康的普惠金融新生態(tài)

《實施意見》提出，有序推進數(shù)字普惠金融發(fā)展，提升普惠金融科技水平。未來，普惠金融各參與主體要在《實施意見》指導下，堅持金融科技引領，以數(shù)字普惠金融為主要發(fā)展方向，著力推動普惠金融高質(zhì)量發(fā)展，努力改變“普惠金融不數(shù)字，數(shù)字金融不普惠”現(xiàn)象，打造更加健康的數(shù)字普惠金融新生態(tài)。具體而言，各級政府和金融管理部門要加大政策支持，金融機構(gòu)要深化金融科技應用，持續(xù)創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)務，更好地實現(xiàn)普惠金融發(fā)展重點從“增量”“擴面”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”，不斷提升普惠金融服務能力和效率。

（一）構(gòu)建多層次數(shù)字普惠金融市場

銀行、保險、證券等金融機構(gòu)要打破各自為政的局面，以開放包容的精神，構(gòu)建整體協(xié)同、分工明晰的服務網(wǎng)絡，形成大中小機構(gòu)合理分布、良性競爭的發(fā)展格局。其他機構(gòu)如互聯(lián)網(wǎng)平臺，要充分發(fā)揮自身的科技、數(shù)據(jù)優(yōu)勢，積極輸出產(chǎn)品和模式，不斷降低流量和支付成本。政府等公共機構(gòu)要進一步完善基礎設施，積極搭建基礎信用平臺，做好底層金融基礎設施的建設和維護工作，共同打造良性互動的生態(tài)圈。

（二）加快探索數(shù)字普惠金融新機制

數(shù)字普惠金融的發(fā)展應與數(shù)字經(jīng)濟、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略相結(jié)合，逐步加強對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)如科技創(chuàng)新、小微企業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的金融服務支持力度，建立健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應的普惠金融市場體系、組織體系和產(chǎn)品體系。特別是，金融機構(gòu)加快自身組織變革，持續(xù)優(yōu)化體制機制，進一步建立健全專門的綜合服務機制、資源配置機制、風險管理機制、考核評價機制，不斷提升數(shù)字普惠金融服務效能。

（三）加強普惠金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新

發(fā)展普惠金融，如果仍然通過鋪機構(gòu)、拼人員等傳統(tǒng)手段，不僅費時費力，而且也難以滿足金融消費者日益增長的新需求。金融機構(gòu)應深度運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等科技手段，持續(xù)提高首貸、信用貸款比例，并進一步將普惠金融服務標準化、批量化，不斷降低運營成本，提升用戶體驗。同時，借助小微擔保體系建設和農(nóng)村征信體系建立，探索適合小微和“三農(nóng)”業(yè)務的數(shù)字化風險管理體系。

（四）健全數(shù)字普惠金融監(jiān)管體系

《實施意見》強調(diào)“著力防范化解重點領域金融風險”，體現(xiàn)了普惠金融事業(yè)要“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的原則。下一步，要將數(shù)字普惠金融各類機構(gòu)、各種業(yè)態(tài)全面納入監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋、無盲區(qū)；加快金融科技監(jiān)管試點，更多地運用金融科技特別是監(jiān)管科技等手段來提升監(jiān)管數(shù)字化智能化水平，提升對數(shù)字普惠金融領域監(jiān)管效能，更好地防范數(shù)字普惠金融領域風險，不斷提升數(shù)字普惠金融穩(wěn)健發(fā)展能力。

總之，要通過數(shù)字普惠金融發(fā)展，以數(shù)字思維和手段增強普惠金融的商業(yè)可持續(xù)和穩(wěn)健性，讓各類金融機構(gòu)和科技平臺有意愿、有能力做好民營小微企業(yè)、“三農(nóng)”主體的長期合作伙伴，持續(xù)提高普惠金融供給能力和供給水平。

五、結(jié)語

2021年8月，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第十次會議上強調(diào)，共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕。2023年10月舉行的中央金融工作會議強調(diào)，做好普惠金融等五篇大文章，“優(yōu)化資金供給結(jié)構(gòu)，把更多金融資源用于促進科技創(chuàng)新、先進制造、綠色發(fā)展和中小微企業(yè)”。這些都為新階段普惠金融高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。

近年來，我國高度重視普惠金融事業(yè)發(fā)展，并將普惠金融與鄉(xiāng)村振興、共同富裕等國家重大戰(zhàn)略緊密聯(lián)系，凸顯其重要的政治、經(jīng)濟和社會意義。西南財經(jīng)大學中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)研究顯示，普惠金融對農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)業(yè)戶口、低社會資本、低人力資本、低物質(zhì)資本、貧困線以下家庭的收入水平產(chǎn)生了更顯著的正向影響，表明普惠金融具有良好的普惠性，對我國共同富裕具有積極作用，更能體現(xiàn)金融的政治性、人民性。

1979年，諾貝爾經(jīng)濟學獎得主西奧多·舒爾茨在獲獎致辭中說“世界上大多數(shù)人是貧窮的，所以如果懂得窮人的經(jīng)濟學，我們也就懂得了許多真正重要的經(jīng)濟原理。”普惠金融起源于幫助貧困人群的金融減貧探索，體現(xiàn)著各國人民對“共同富裕”的追求，有助于推動社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從“金字塔”型向“菱形”轉(zhuǎn)變。目前亞洲各經(jīng)濟體資源稟賦差異較大，存在經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大、貧困人口占比較高、收入不平等等問題，對普惠金融的需求更加旺盛。在新發(fā)展階段下，我國普惠金融的生動實踐正在為亞洲乃至全世界，提供發(fā)展樣板和方案、貢獻中國智慧和力量。我國普惠金融事業(yè)，必將迎來更加光明燦爛的下一個十年。

參考文獻

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