剛剛過去的2023年，金融監(jiān)管的頭號大事無疑是國家金融監(jiān)管體系改革，而國家金融監(jiān)管體系改革的重頭戲當(dāng)屬組建國家金融監(jiān)管總局（“金監(jiān)總局”），金監(jiān)總局的一項新增重要職責(zé)即為將原本分屬于人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會的金融消費者/投資者保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一收歸金監(jiān)總局管理。

隨之而來，可預(yù)期的是由金監(jiān)總局牽頭，對于金融消保的整個監(jiān)管體系及監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行全面更新和調(diào)整，在新的監(jiān)管規(guī)則落地之前，我們不妨先來回顧一下金融消保的監(jiān)管脈絡(luò)與現(xiàn)狀，有助于更好地理解此次金融消保統(tǒng)一監(jiān)管的目的和思路。

金融消保這個概念，雖然聽起來有點大而抽象，但是實際涵蓋的范圍卻很廣，從金融營銷宣傳、到投資者適當(dāng)性管理，從信息披露、到格式條款，從用戶投訴舉報、到消費者個人信息保護(hù)，都屬于金融消保的范疇，因此，對于所有從事To C端業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)而言，金融消保都是避不開、繞不過的話題。而在最近幾年間，在“金融為民”的政策導(dǎo)向下，金融消保也從可有可無的邊緣角色，一躍成為監(jiān)管關(guān)注的核心重點之一。

01

金融消保的監(jiān)管規(guī)則

由于金監(jiān)總局成立后，尚未就金融消保的統(tǒng)一監(jiān)管出臺新的監(jiān)管規(guī)定，因此，我國的現(xiàn)行金融消保監(jiān)管框架仍然適用原“一行兩會”架構(gòu)下的相關(guān)規(guī)定（因此，在該部分仍然使用了銀保監(jiān)會而非金監(jiān)總局的表述），并可以劃分出金融條線監(jiān)管和非金融條線監(jiān)管兩條主線，在金融條線監(jiān)管下，又可以劃分出人行監(jiān)管、銀保監(jiān)監(jiān)管和證監(jiān)監(jiān)管三條支線，我們一條條來看。

1、金融條線監(jiān)管

就金融條線監(jiān)管而言，簡單理解，金融消保監(jiān)管工作主要由金融監(jiān)管部門對口負(fù)責(zé)，并視監(jiān)管對象的不同，進(jìn)而由一行兩會適用其各自制定的監(jiān)管規(guī)則分頭監(jiān)管。

了解金融條線監(jiān)管的第一個關(guān)鍵詞是“上位法”。

我國的現(xiàn)行法律法規(guī)中，除適用于一般消費者的《消費者權(quán)益保護(hù)法》外，目前金融監(jiān)管條線能夠統(tǒng)一適用的上位法只有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》這一相對原則性、綱領(lǐng)性的文件以及針對金融營銷宣傳行為這一特定領(lǐng)域的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融營銷宣傳行為的通知》，人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會的監(jiān)管要求尚未打通，金融消?！白陨隙隆钡谋O(jiān)管體系尚未完全成型。當(dāng)然，將金融消保的監(jiān)管職權(quán)統(tǒng)一收歸金監(jiān)總局也正是為了解決這一問題。金融條線的現(xiàn)行消保監(jiān)管規(guī)則如下圖所示：

圖1: 金融條線消保監(jiān)管規(guī)則（現(xiàn)行）

1)  人行條線

監(jiān)管人行條線的金融消保監(jiān)管起步較早，2013年即出臺了《中國人民銀行金融消費權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》，該試行辦法于2016年“轉(zhuǎn)正”為《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》，隨后于2020年進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定并增強可執(zhí)行性，成為今天的《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》，即“5號令”。

原則上5號令僅適用于銀行業(yè)金融機構(gòu)和非銀行支付機構(gòu)（注1：參照適用于商業(yè)銀行理財子公司、金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、汽車金融公司、消費金融公司以及征信機構(gòu)、個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)經(jīng)營機構(gòu)），但從實踐角度，其適用范圍也可能有一定程度的擴張，例如2021年4月29日，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局等金融管理部門聯(lián)合對13家從事金融業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管約談并提出了整改要求，其中金融消保即是其中一項重要內(nèi)容，而人民銀行在此次整改中起到牽頭作用的同時，也將5號令中的部分要求延展到集團內(nèi)所有從事金融業(yè)務(wù)的主體。

2）銀保監(jiān)條線監(jiān)管

銀保監(jiān)會是一個于2018年銀保合并后誕生的部門，將銀行業(yè)與保險業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的消保監(jiān)管規(guī)則也自此起步：在銀保監(jiān)會成立后，先后于2019年發(fā)布了《關(guān)于銀行保險機構(gòu)加強消費者權(quán)益保護(hù)工作體制機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2021年發(fā)布了《銀行保險機構(gòu)消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管評價辦法》，但仍然缺少類似5號令的直面金融消保具體規(guī)范的系統(tǒng)性規(guī)定，直至2022年12月26日，《銀行保險機構(gòu)消費者權(quán)益保護(hù)管理辦法》的出臺正面解決了這一問題。

值得注意的是，就銀行業(yè)及保險業(yè)金融機構(gòu)而言，除上述銀保監(jiān)條線的監(jiān)管規(guī)定以外，還需要遵守其他規(guī)則：銀行業(yè)機構(gòu)一方面需要適用/參照適用人行條線的金融消保監(jiān)管規(guī)定，如5號令，另一方面，銀監(jiān)條線在銀保監(jiān)會合并前出臺的消保監(jiān)管規(guī)定仍然有效，如《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)工作指引》。保險業(yè)機構(gòu)則需要適用《中國保監(jiān)會關(guān)于加強保險消費者權(quán)益保護(hù)工作的意見》等保監(jiān)條線在銀保監(jiān)會合并前出臺的消保監(jiān)管規(guī)定。

3）證監(jiān)條線監(jiān)管

證監(jiān)條線的金融消保監(jiān)管很特殊，第一點特殊在，證監(jiān)會監(jiān)管體系下使用了“投資者保護(hù)”而非“金融消費者保護(hù)”的概念；第二點特殊在，證監(jiān)會監(jiān)管體系下的投資者保護(hù)工作，最主要涉及的是上市公司的監(jiān)管，而非金融機構(gòu)的監(jiān)管。

從法規(guī)角度，2013年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》對于資本市場中小投資者保護(hù)提出了明確要求，2019年修訂的《證券法》中更是增設(shè)“投資者保護(hù)”專章，體現(xiàn)了對于證券投資者保護(hù)的高度重視。實踐中，諸如“扇貝跑了”此類上市公司侵害中小投資者權(quán)益的違規(guī)行為層出不窮，應(yīng)當(dāng)說，證監(jiān)會以上市公司監(jiān)管作為其關(guān)注的首要重點具有現(xiàn)實性和合理性。不過，從另一方面看，由于監(jiān)管重點向上市公司監(jiān)管的傾斜，證監(jiān)會條線的消保監(jiān)管規(guī)則對于金融機構(gòu)（例如證券公司、期貨公司、基金公司、基金銷售機構(gòu)等）而言，除重點關(guān)注投資者適當(dāng)性規(guī)則外，其他規(guī)定反倒相對偏于框架性。

2、非金融條線監(jiān)管

除了金融條線監(jiān)管以外，金融消費者作為廣義的消費者的子集，同樣可能面對非金融條線的監(jiān)管要求，較為突出的是市監(jiān)條線和網(wǎng)信條線的監(jiān)管。

1）市監(jiān)條線監(jiān)管

市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)一般消費者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管工作，因此原則上亦對于侵害金融消費者權(quán)益的行為具有監(jiān)管職權(quán)，即金融消保工作亦需滿足市場監(jiān)管條線的監(jiān)管規(guī)則。

除《消費者權(quán)益保護(hù)法》作為與金融監(jiān)管條線共同的上位法外，市場監(jiān)管條線適用其獨立的一套監(jiān)管規(guī)則，市場監(jiān)管條線的主要消保監(jiān)管規(guī)則可歸納如下圖：

圖2: 市場條線消保監(jiān)管規(guī)則（現(xiàn)行）

實踐中，地方市監(jiān)局一般不會“越權(quán)”監(jiān)管金融機構(gòu)，但其對于金融機構(gòu)同樣具有監(jiān)管權(quán)限，且對于廣告違規(guī)、有獎銷售等典型的市監(jiān)條線的關(guān)注問題，地方市監(jiān)局同樣可能對于金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管并做出處罰。從這一角度，市監(jiān)條線的消保要求亦不容忽視，特別是對于廣告監(jiān)管、不正當(dāng)競爭、價格監(jiān)管等市監(jiān)條線的傳統(tǒng)領(lǐng)域，也同樣屬于金融消保合規(guī)工作開展過程中需要關(guān)注的重點內(nèi)容。

值得關(guān)注的是，2023年12月，市場監(jiān)管總局與金監(jiān)總局簽署了《加強非法金融廣告信息監(jiān)測處置工作框架協(xié)議》，就金融廣告領(lǐng)域的消保工作達(dá)成合作，這有助于解決市場監(jiān)管與金融監(jiān)管在消保方面的長期相對割裂的現(xiàn)狀，并將對后續(xù)的平臺金融廣告監(jiān)測處置工作有重要指導(dǎo)意義。

2）網(wǎng)信條線監(jiān)管

信息安全權(quán)是金融消費者的八項基本權(quán)利之一，但是，對于金融消費者的個人信息保護(hù)，并非僅金融監(jiān)管部門從消保角度具有監(jiān)管職權(quán)，網(wǎng)信部門根據(jù)《個人信息保護(hù)法》（“《個保法》”）等法律法規(guī)，同樣可以從個保監(jiān)管的角度進(jìn)行監(jiān)督與執(zhí)法。

實踐中，個人信息保護(hù)監(jiān)管規(guī)則的不統(tǒng)一也引發(fā)了各種問題，特別是金融消保領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)則部分出臺在《個保法》之前，在實際執(zhí)行與適用中如何與《個保法》規(guī)定相銜接？《個保法》在金融領(lǐng)域能否產(chǎn)生新法代替舊法的效果？在執(zhí)法層面上如何避免重復(fù)監(jiān)管給金融機構(gòu)帶來的額外負(fù)擔(dān)？都是實際出現(xiàn)也值得討論的問題。

最后，現(xiàn)行金融消保監(jiān)管規(guī)則可總結(jié)如下圖：

圖3:金融消保監(jiān)管框架（現(xiàn)行）

從上面的總結(jié)和梳理中，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的金融消保監(jiān)管規(guī)則令出多門、規(guī)定不統(tǒng)一的現(xiàn)象還是相當(dāng)明顯，這些監(jiān)管規(guī)則層面的不統(tǒng)一，衍生出了監(jiān)管實踐層面的種種問題，也是金融消保統(tǒng)一監(jiān)管后亟待解決的，我們接著來說。

02 

金融消保的監(jiān)管實踐

1、金融消費者的內(nèi)涵及外延

金融消保監(jiān)管實踐的首要問題在于：什么是金融消費者？哪些群體需要適用金融消費者保護(hù)的要求傾斜保護(hù)？

這一問題之所以關(guān)鍵，原因在于消費者保護(hù)并非對于民事主體的平等保護(hù)，而是對于處于弱勢的消費者一方的傾斜保護(hù)，如果界定的范圍過窄，自然不能起到充分的保護(hù)作用，但另一方面，如果界定的范圍過寬，同樣可能給金融機構(gòu)施加不合理的過重義務(wù)，對于正常的金融交易行為帶來阻礙。

而對此，現(xiàn)行監(jiān)管實踐中的劃分并不統(tǒng)一。

人行及銀保監(jiān)監(jiān)管下一般將金融消費者的范圍限定于使用金融產(chǎn)品或服務(wù)的自然人，且在此基礎(chǔ)上并未區(qū)分普通投資者和專業(yè)投資者。例如《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》即規(guī)定，“…本辦法所稱金融消費者是指購買、使用銀行、支付機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品或者服務(wù)的自然人”。

證監(jiān)監(jiān)管下則有較大區(qū)別，證監(jiān)監(jiān)管明確對于普通投資者與專業(yè)投資者加以區(qū)別，對于證券期貨投資者的傾斜保護(hù)主要針對普通投資者——《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法（2022修正）》規(guī)定“普通投資者在信息告知、風(fēng)險警示、適當(dāng)性匹配等方面享有特別保護(hù)”。但是，普通投資者和專業(yè)投資者并非以“是否自然人”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，簡而言之，專業(yè)投資者可以是自然人，普通投資者也可能是機構(gòu)。

在金融消保統(tǒng)一監(jiān)管后，從金監(jiān)總局的角度，顯然沒有道理完全將證券期貨投資者排除出金融消費者的范疇，那么，擺在面前的就是兩個顯見的問題：1）是否將金融消費者的范圍限定于自然人？2）是否區(qū)分普通投資者與專業(yè)投資者，并針對普通投資者傾斜保護(hù)？

這兩個問題目前并沒有百分之百的正確答案，從消保角度，側(cè)重于保護(hù)自然人而非機構(gòu)是應(yīng)有之義，但是否需要在自然人基礎(chǔ)上進(jìn)一步對于金融消費者類型加以區(qū)分，如果需要，這種區(qū)分和證監(jiān)體系下已有的普通投資者、專業(yè)投資者的劃分是何種關(guān)系，可能還需要慎重考慮。

事實上，試圖將證監(jiān)會的投資者保護(hù)職能完全融入金融消費者保護(hù)中本身就存在難度（例如，對于證監(jiān)會的上市公司監(jiān)管職能，從實踐角度也很難完全移交金監(jiān)總局管理），具體怎么做，可能的確是一件需要考驗監(jiān)管智慧的事。

2、金融營銷宣傳的統(tǒng)一規(guī)范

早在2021年底，人行等七部委即聯(lián)合發(fā)布了《金融產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)營銷管理辦法（征求意見稿）》，但是始終未能正式落地。對于該辦法的市場討論，觀點之一就是對于不同金融產(chǎn)品的適配性不夠充分。其實完全能夠理解，在分業(yè)監(jiān)管的大框架下，試圖從行為監(jiān)管的角度對于各類金融產(chǎn)品和服務(wù)的金融營銷宣傳進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，必然面臨較大的技術(shù)難度。

時至今日，金監(jiān)總局的成立以及金融消保監(jiān)管職能的歸口，為金融營銷宣傳的統(tǒng)一規(guī)范掃清了部分障礙。我們認(rèn)為，不論金融產(chǎn)品和服務(wù)的業(yè)態(tài)如何，在金融營銷宣傳上總有一定的共通之處，也至少可以在一定程度上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。如果希望為金融消保的新立法尋找一個“突破口”，既有立法先例（《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融營銷宣傳行為的通知》），也有現(xiàn)實必要性的金融營銷宣傳可能是一個不錯的選擇。

3、適當(dāng)性管理要求如何執(zhí)行

與金融營銷宣傳相比，適當(dāng)性管理的統(tǒng)一規(guī)范在技術(shù)上可能更加困難。

在金監(jiān)總局近期發(fā)表的各種講話中，反復(fù)提到要將適當(dāng)性管理作為金融消保工作的關(guān)鍵，督促金融機構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行金融產(chǎn)品、銷售渠道、目標(biāo)客戶“三適當(dāng)”要求。可見，將原本主要針對具有投資屬性的金融產(chǎn)品（例如基金、銀行理財）的適當(dāng)性管理要求拓展至其他向金融消費者提供的金融產(chǎn)品（例如信貸產(chǎn)品），已經(jīng)成為監(jiān)管態(tài)勢。例如，去年出臺的《保險銷售行為管理辦法》中，首次提出保險產(chǎn)品、保險銷售人員分級管理要求；近期發(fā)布的《消費金融公司管理辦法（征求意見稿）》中，亦明確提及了適當(dāng)性管理的相關(guān)要求，都可以作為印證。

適當(dāng)性管理是金融消保監(jiān)管中一個相對實在的抓手，建立全面的適當(dāng)性管理要求當(dāng)然對于消費者保護(hù)大有裨益，但是，這里又會衍生出不少問題，對于信貸產(chǎn)品以及支付、賬戶等純粹的服務(wù)類產(chǎn)品，如何進(jìn)行適當(dāng)性管理（從現(xiàn)狀角度，這些產(chǎn)品的適當(dāng)性建設(shè)可能近乎為零）？投資屬性產(chǎn)品的既有經(jīng)驗和做法在多大程度上具有參考價值（不同類型金融產(chǎn)品之間的適當(dāng)性共性，相比金融營銷宣傳可能要小得多）？

4、個人信息保護(hù)要求的銜接與延展

從金融監(jiān)管的角度，首要關(guān)注點自然是與《個保法》監(jiān)管要求的銜接對齊，但除此之外，如果金融監(jiān)管規(guī)定中關(guān)于個人信息保護(hù)的要求僅僅是對于《個保法》要求的復(fù)制粘貼，是否有實際的意義？特別是考慮到金融業(yè)務(wù)具有其自身的特點，是否能夠針對金融消費者及金融業(yè)務(wù)的特殊性，在符合《個保法》規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行延展性的規(guī)范，我們認(rèn)為同樣是值得思考的話題。

03 

結(jié)語

金融消保涉及的范圍很廣、要求很多，想要厘清脈絡(luò)，展示全貌并不容易，我們通過本文試圖盡可能先把重點說清。

從監(jiān)管規(guī)則的角度，我們無法預(yù)判潛在的新規(guī)會采取何種思路，僅就立法技術(shù)而言，新規(guī)當(dāng)然也可以選擇“回避”這些關(guān)鍵問題，只做更為原則性的規(guī)定，但是如果需要的是對于監(jiān)管現(xiàn)狀的切實改變和提升，直面問題可能是唯一的選擇。

基于此，我們同樣認(rèn)為，在監(jiān)管規(guī)則即將變革的今天，了解既有監(jiān)管脈絡(luò)和問題并非沒有價值，相反，這有助于我們更好地理解監(jiān)管思路，并為應(yīng)對監(jiān)管、擁抱監(jiān)管做好準(zhǔn)備。